2020 年 3 月 3 日，ECECP 青年学者Helena Uhde

不仅仅是最近，研究人员、智囊团和决策者开始就对燃煤电厂的投资浪费发出警告。欧盟和中国有一个政治共识，即向低碳经济转变是必要的。领先的金融机构越来越多地退出煤炭投资，报告显示现有煤矿足以满足需求。根据Carbon Tracker (2015)的分析，全球总价值 2 万亿美元的项目有可能成为搁浅资产。而在政策研讨会和文章中，“资产搁浅”、“产能过剩危机”、“煤炭泡沫”、“刚刚转型”等词汇不断被重复。但这意味着什么，我们是如何到达这里的？

搁浅资产

术语“搁浅资产”被用来形容那些无法收回投资成本，并因此导致投资者亏损的投资项目。在能源方面，我们主要讨论由于气候政策和可再生能源成本下降而未按预期运行的煤电厂。如果国际社会要遵守《巴黎协定》设定的目标，用于估值的煤炭资源有很大一部分无法货币化，从而导致“煤炭泡沫”。

这一发展的驱动因素是需求增长放缓、环境政策和可再生能源成本下降，这些都降低了煤电的竞争力。

图 1 煤炭转型的驱动因素。图标来源：Freepik.com。

中国和欧盟的情况

中国决心到2030年达到碳排放峰值，“与污染作斗争”是党的十九大提出的三大挑战之一。缓解煤炭行业产能过剩是实现清洁能源供应的重要一步。 2015年甘肃、黑龙江、山西、辽宁、吉林、内蒙古等国作为产能过剩指标的备用余量达到70%以上，尤其是30万吨/年以下的小型燃煤电厂，技术落后并且不遵守行业政策和法规（Fei，2018）。为削减至少25%的过剩产能， 中国开始在甘肃、陕西、新疆维吾尔自治区、青海和宁夏回族自治区合并国有煤电资产。

12 月，欧盟委员会提出了欧洲绿色协议，旨在到 2050 年使欧洲成为气候中立的大陆。如果欧盟认真对待其 2°C 目标，它将不得不处理估计 85GW 的搁浅资产容量，这将导致总计约500 亿欧元的投资损失。尤其是依赖经济单一结构的地区，如英国北部、意大利南部、东欧大部分地区和德国东部，很容易受到攻击。

降低风险

有两种类型的风险需要通过适当的政策来解决：作为搁浅资产的煤电厂和矿区。如果搁浅资产处理不当，可能会影响社会稳定，并对国际应对气候变化的努力产生负面影响。在矿区，政府面临三大挑战：供应安全、煤炭行业失业以及受转型经济影响的地区。

如何降低煤炭行业未来资产搁浅风险？政府的第一步是在气候政策的背景下，向投资者和其他利益相关者提供更透明的化石燃料投资风险信息。通过制定气候相关报告的标准做法，投资者和其他利益相关者可以得到保护。在决策者方面，需要更严格的项目规划和批准，以避免进一步的产能过剩。欧盟和中国的排放交易体系 (ETS) 是将燃煤发电的环境成本内部化的重要工具。从长远来看，市场机制有助于反映资产的真实价值，从而避免进一步投资亏损的煤电厂。

图 2 面临煤炭淘汰的辖区面临的主要挑战。

为了确保供应安全，煤电需要被可再生能源和灵活机制的组合所取代。为燃煤电厂配备碳捕集与封存 (CCS) 或碳捕集利用与封存 (CCUS) 技术可以延长燃煤电厂的使用寿命。然而，由于技术开发的高成本，预测预计，即使有 CCS 和 CCUS，燃煤电厂在能源结构中也仅占很小的一部分。

解决失业问题和赋予脆弱地区权力的结构性政策

借鉴过去的经验，结构性政策的三个要素已被证明可以成功解决失业问题并增强脆弱地区的权能：1) 参与和对话论坛，2) 对受影响部门工人的支持和补偿计划，以及 3) 区域支持计划，以促进经济多样化和重新定位。表 1 显示了不同支持方案的示例集合。

表 1 煤炭转型的结构性政策示例。基于 Schulz 和 Schwartzkopff (2016) 的概念。

为了就结构性政策的实施达成政治共识，与不同的利益相关者群体进行公开讨论有助于收集想法并就如何花钱做出明智的决定。欧盟最近的一个例子是德国联邦政府任命的“增长、结构变化和就业”委员会，该委员会在 2018 年至 2019 年期间制定措施以实现 2030 年排放目标，并为受影响地区制定政策组合。利益相关者的讨论在中国的住宅领域也很重要，尤其是低收入家庭依靠煤炭来满足他们的能源需求。

对工人的支持和补偿，包括为失去工作的人提供报酬和培训资金，是一种常见的政策工具。在中国，环保部 (MEP) 于 2017 年 8 月实施了一项要求 300 万户家庭从煤改气或改用电供暖、做饭和热水供应的政策后，对这些家庭的高能耗补贴进行了补贴。提供了成本和新设备的安装。借鉴德国能源部门煤炭淘汰的经验，作者在最近的一份报告中建议不仅要为煤炭行业的年轻员工提供补偿，还要解决特定地区所有部门的创新和经济潜力。

图 3 煤炭转型的结构性政策。图标来源：Freepik.com。

区域支持计划对于帮助一个地区调整其经济潜力非常重要。结构性发展措施包括对经济、科学、基础设施和软区因素的投资。需要促进软地点因素，例如生活水平和地点的吸引力，以留住该地区的工人，以便在该地区投资的公司找到他们需要的技术人员。支持软定位因素的措施是投资于文化和休闲活动、儿童保育和其他为年轻家庭提供的服务。凭借其“转型中的煤炭地区”倡议，欧盟旨在为依赖煤炭的地区制定转型战略，并确定和实施创新解决方案。而在中国，政府可以依靠其在技术和创新园区等集群政策中的丰富经验。由于每个地区都有自己的特点，参与和利益相关者对话应该始终是找到量身定制的解决方案和最有效地利用资源的第一步。

中欧交流可以催生新思想

无论是在欧盟还是中国，燃煤电厂的利用不足都带来了巨大的挑战，例如能源替代、寻找其他就业来源以及煤炭依赖地区的经济挑战。为避免进一步的投资损失，新建燃煤电厂需要重新评估，如果可以预见搁浅资产，则停止建设。透明度措施，例如制定报告指南，可以帮助投资者了解其投资风险。利益相关者对话、工人补偿和区域支持计划可以帮助吸收负面影响。最后，欧盟和中国就区域支持计划的新想法和从该过程中吸取的经验进行深入交流，可以为双方带来好处。

本文的缩短版本已发布在 ECECP 时事通讯中，可在此处找到PDF 版本。

 

 

Helena是ECECP 青年学者，目前在北京理工大学能源与环境政策研究中心（CEEP-BIT）攻读博士学位。联系海伦娜